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农村妇女土地权益及其保障

来源:  作者:董江爱  [字体: ]
      由于 农村 社会保障体系不完善,土地承担着 中国 农民生产和生活保障的双重功能,农民土地问题由此引起了党和政府及社会各界的普遍关注。然而,由于受传统文化和社会习俗的影响,以及由此产生的妇女素质能力的局限,尤其是当代中国农业的女性化特征,使得农村妇女对土地的依附比男性更强,但她们的土地权利却更容易遭受损害。为此,中国政府制定通过了一系列的 法律 /政策为维护农村妇女的土地权利提供保障。本文以社会性别为分析视角,对保障农村妇女土地权益的法律/政策执行状况进行以 文献 综述为主的回顾性研究,通过文献搜集并辅之以个别案例的深度访谈,研究这些法律/政策的执行效果,并在此基础上提出了维护农村妇女土地权益的对策建议。 
      一、维护农村妇女土地权益的基本概况
      从我国现有的法律/政策上看,农村妇女拥有与男子完全平等的土地权益,《宪法》赋予男女平等的 政治经济 权利,《婚姻法》赋予夫妻双方平等的财产权利,《妇女权益保护法》、《继承法》、《农村土地承包法》等赋予男女在土地权利方面的平等地位,并对保障农村妇女土地权益做了具体规定。
      然而,在土地及其相关利益分配的实践中,有的地方公然漠视男女平等的原则,严重践踏农村妇女的土地承包权,使农村妇女部分或全部失去其土地及其相关利益,给农村社会与经济的健康 发展 埋下隐患。例如黑龙江省67个县(市)除绥化地区的8县(市)外,全部在第二轮土地承包中采用了“顺延”承包的方式[1],这就意味着农村妇女因婚姻流动而无法在新居住地获得土地。这样一来,在第二轮土地承包中,第一轮土地承包中男女两性非均衡分配占有集体土地的矛盾不仅没有缓解,反而更加突出,农村妇女因婚姻流动失去土地的问题无法解决。特别在农村集体经济发达的地区,这些问题有愈演愈烈之势,妇女因土地纠纷的上访案件不断由个人上访发展为集体上访。据广东省人大信访办、省妇联、广州市妇联统计:2000年广东省共接待出嫁女来信来访192宗,1659人次,大多是集体上访, 而且集体上访的比率在逐年上升,省妇联受理的出嫁女集体上访案件占集体上访总数的比率是:2001年为62.5%,2002年为73.3%,2003年7月止为85.7%。[2]
      全国妇联妇女儿童权益部的调查显示,自1983年第一轮土地承包分配起,轻视、歧视妇女,侵犯出嫁女、离婚妇女及其子女土地承包权的问题在全国许多地区有不同程度的反映,如在一些地区 计算 家庭人口时,妇女只能分到男性50%—70%的土地,个别地区甚至出现了40%的劳动妇女没有承包田和宅基地的情况[3]。在1992年颁布的《妇女权益保障法》中,明确规定了妇女与男子在土地承包和宅基地批准上有平等的权利,各省、自治区、直辖市在制定该法的实施办法时,都在农村土地分配中对男女平等的原则做了明确规定,但由于 历史 和现实的原因,出嫁女、离婚丧偶妇女及其子女的土地权利仍然得不到保障,尤其是在人地矛盾突出的农村地区,妇女土地权利得不到保障的现象更为严重。第二轮土地承包启动后,全国妇联联合各级妇联在全国15个省的69个地市414个县区大力宣传《土地承包法》,提高基层干部的性别意识,纠正男女不平等的村规民约,推动政府及有关部门出台有利于保障农村妇女土地权益的政策措施,但许多地区仍然存在着不同程度的侵犯妇女儿童土地权利及其相关经济利益的现象。[3]
      2001年中国农业大学农村发展学院对全国17个省的22个村的快速调查发现,妇女土地权利的性别不平等不仅反映在妇女能否获得土地上,而且还反映在妇女获得土地的数量和质量上。在接受调查的19163人中,无地女性494人,占女性人数的5%,无地男性196人,占男性人数2%,无地女性是男性的2.5倍;在对22个村163名18—50岁的已婚妇女的调查中发现,其中51名没有土地,占调查人数的32%;在对22个村45名1995年后结婚的妇女调查中显示,其中36名没有土地,占调查人数的80%。这一调查结果说明在妇女——已婚妇女——1995年后结婚的妇女等不同妇女群体中,无地妇女的比例急剧增加。同时,调查结果还显示妇女在获得土地的数量和质量上都不如男性。[4]

      稍后,全国妇联对全国1212个村的抽样调查发现,在没有土地的人群中,妇女占了七成,其中有26.3%的妇女从来没有分到过土地,有43.8%的妇女因为结婚而失去了土地,有0.7%的妇女在离婚后失去了土地。[5]
      2002年,中国(海南)改革发展研究院组织学生对西部12省95市(县)397 个行政村的典型调查发现,我国绝大多数地区在土地发包中都较好地贯彻了男女平等的法律原则,只有个别地区采取了“按人口平均分配口粮田、按男劳动力分配责任田”的土地承包办法和“预测人口”的分地办法,使妇女土地权利遭受损失。问卷显示,有7.2%的受访妇女没有土地,分析无地原因,其中最主要的是“出嫁后失地”和“国家征用后失地”(见下图)。问卷还显示,土地初次分配以后,有18.3%的已婚妇女土地留给了娘家,这种情况的发生是“30年不变”土地政策框架下的必然结果。[6]
     
      从一些学者对个别省区的调查结果来看,浙江省11个市几乎都涉及农村妇女土地权益问题,有的是有户口无土地,有的是有土地无户口,有的是既无户口又无土地,有的是部分享受经济权益,有的是完全没有享受经济权益[7]。海南省通过对海口、文昌、琼海三个市的调查,发现有不少农村妇女不能与男性村民享受同样的土地承包权利或土地征用补偿款,有的妇女及其子女分不到土地或土地征用补偿款,有的妇女及其子女只能分到男性村民土地或土地征用补偿款的一半或40%。有的市县、乡镇干部的法律意识和性别意识较差,执行国家法律不太严格,加剧了农村妇女土地纠纷的发生。[8] 笔者最近通过对山西、河北一些县的调查发现,除了个别村因性别歧视在土地发包或福利分红中损害妇女利益外,因婚姻流动导致农村妇女土地权益遭受损害的现象非常普遍,只不过是大多数农村妇女都没有意识到自己的土地权利遭受损害,或意识到了但习以为常,没有主张自己的土地权利,所以没有形成土地纠纷,但随着农村妇女法制意识的增强和土地价值的提高,她们将会通过各种渠道主张自己的土地权利,土地纠纷也将随之增多。此外,中央规定的“大稳定、小调整”政策在各地执行中也很难落实,据中国 科学 院农业政策研究中心张林秀等最近完成的一项全国六省市1200户农户调查的结果反映50%以上农户所在的村从分田到户以来从来没有经历过土地的小调整,而只有6 %的农户认为媳妇嫁进来以后能马上分到地。[9]
      二、保障农村妇女土地权益的案例分析
      1.农村妇女土地权益遭受损害的几种情况
      农村妇女土地权益遭受损害是指农村妇女因性别、婚嫁或婚变而导致土地承包权和相关经济权益遭受侵害的现象。在我国不同的地区,外嫁女享有的土地权益不尽相同,有的是部分享有,有的是完全不享有。在一些经济发达地区,土地被征用后,妇女在分红及其他社会福利方面的权益也受到损害。从我们收集到的自1995年以来侵害农村妇女土地权益的91个案例来看,主要表现为外嫁女、农嫁非、招婿女、离婚女、丧偶女、性别歧视等几种。
      (1)外嫁女
      一是多数地方在土地承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的土地分配政策,农村妇女出嫁后承包地仍然保留在娘家,造成土地承包权和使用权的分离。有些地方为了保护出嫁女的土地,制定了“妇女出嫁时可以带走土地”的地方法规,但由于传统习俗和封建思想的影响,女儿出嫁后不能再回娘家争地,否则被视为一种不道德的行为。实际上出嫁女很难在娘家争取到属于自己的土地权利。
      二是实行村民自治制度后,由于不同地区甚至不同村庄之间的土地分配和流转方案不同,造成了农村妇女在婚姻的流动中失去了土地承包权。有的地方为了土地使用公平,规定:“在土地承包期内,凡迁出或取消户口退地,新增人口进地”,嫁到外村的妇女,其原居住地的土地被强行收回,但新居住地却实行“增人不增地、减人不减地”的土地分配政策,这些妇女的土地及相关利益因出嫁而完全失去。
      三是在第二轮土地承包中,随着土地价值的提高和农民对土地承包权的重视,农村妇女的土地权利不断被剥夺。有的地方在第二轮土地承包中,不论出嫁女是否在夫家获得土地承包权,都强行将其土地收回;有的地方在第二轮土地承包中,不是按人口重新分配,而是将第一轮土地承包合同顺延30年,导致出嫁女在第二轮土地承包中完全失去土地。据统计,广西区在第二轮土地承包中就有3000多人的土地被强行收回。[10]
      (2)出嫁不出村妇女
      由于各地经济条件不同,集体经济发达的农村妇女与次发达或不发达的他村农民结婚后,一般不愿意把户口迁移到夫家村,而是仍然滞留在娘家村,其子女户口也在娘家村,这些村庄一般都会以“女嫁出”、“男娶进”的传统习俗,责令其迁走户口,同时强制收回其承包地。集体经济组织分配利润或土地补偿费时,她们也得不到自己应有的那一份补偿款。[11]
      (3)农嫁非妇女
      “农嫁非”是指农村女孩嫁给城镇男子,由于传统户籍制度的影响,娘家村要强行取消她们的户籍和土地承包权,但其本人及子女的户口不能迁入城镇,婆家村也不予落户分田;或与港澳台男性结婚的女性,户口无法迁走,其本人及其子女都不能享受村民待遇,也不能参加土地及其相关利益分配或只能分到一半;也有的地方出嫁不出村的妇女空挂户不分田,还有的地方这些妇女必须交纳一定数量的“农业发展基金”,否则不予落户分田,其子女即使交纳“农业发展基金”,14岁之前也只能享受半个村民的待遇。[11]
      (4)招婿女
      丈夫到女家落户的妇女,即属于倒插门的情况,按国家法律规定男方可以在女方落户分田。但多数地方村集体却根据“从夫居”的风俗,只允许无子户其中的一个女儿招婿、落户和分田,其余女儿的土地承包权被强行收回,上门女婿当然得不到土地;有的地方规定只有招婿妇女和1个子女与享有与本村村民同等的土地权益,其丈夫和其他子女不能享有村民待遇;也有的地方规定入赘丈夫及其妻子获得少量耕地,或只能分给一些次等土地。
      (5)离婚丧偶妇女
      有的地方离婚妇女的承包土地被丈夫强行剥夺或被村集体强行收回,也有的妇女在离婚后,将户口移回娘家,夫家所在地将土地收回,娘家村却拒绝恢复其土地承包权;还有的在离婚后男方村里强行取消女方户口,并收回责任田,娘家村也不给分地;也有的是离婚后前夫再婚,对于前妻和后妻村里只给其中一人落户分田;有的地方农村妇女丧偶后,无论其能否从娘家或再婚夫家所在村获得土地,村里强行将其户口取消,土地收回,只保留其子女的户口、田地。[11]
      (6)性别歧视
      有的地方实行“测婚测嫁”和“预测人口”制度,即到一定年龄的未婚女子要预先被剥夺土地承包权及其相关的利益分配资格,而未婚男子却可以在结婚生子之前预先获得“未来媳妇”和“未来子女”的耕地;有的地方将土地收益主要分配给男性户主,外来户、外嫁、离婚、丧偶妇女少分或不分;也有的地方只给18岁以上的男劳动力分责任田,丧偶妇女在其丈夫的责任田被村集体收回时,符合一定条件的,经村民2/3以上同意,才可按村男劳动力责任田的一半分得承包耕地[6];还有的地方分配土地时,给男孩分好地,给女孩分差地。调整土地时,妇女分配到的土地要瘦一些,零散一些,甚至是开垦出来的荒地。
      2.法律政策执行状况的案例分析
      从我们收集到的1995年以来的91个农村妇女土地权益及其相关利益遭受损害的案例中,以上几种类型所占比例分别为:出嫁女(主要是出嫁不出村)的案例有28个,占总案例的30.8%;农嫁非的案例有22个,占总案例的24.2%;入赘丈夫的案例有11个,占总案例的12.1%;离婚女的案例有12个,占总案例的13.2%;丧偶女的案例有4个,占总案例的4.4%;性别歧视的案例有14个,占总案例的15.3%,见下表: 
      解决的案例(个) 未解决的案例(个) 总
      上诉  未上诉 上诉  未上诉  计
      法院的 法院的 法院的 法院的
出嫁女案例 7    2    5    14    28
农嫁非案例 2    1    6    13    22
入赘男案例 1    1    1    8     11
离婚女案例 5    0    1    6     12
丧偶女案例 1    1    0    2     4
性别歧视  0    0    0    14    14
总计    16   5    13   57    91
 
      从上表可以看出,近85%的妇女土地损害案例是由婚姻或婚变而造成的,性别歧视的案例不多,说明在农村土地分配中,多数地方能够坚持男女平等的原则,男女两性有同等的土地承包权。在妇女土地权益因婚姻而遭受损害的案例中,土地权益遭受损害的大都是出嫁不出村、农嫁非和入赘丈夫,很少有合乎习俗的外嫁女。但这并不是说出嫁又出村的外嫁女的土地权利能够得到保障,实际上这部分妇女土地权益遭受损害的情况非常普遍,只是因为多数农民都认同这种土地分配方式,一般外嫁女也不会主张自己的土地权利,因而没有形成土地纠纷。多数有关农村妇女的土地纠纷,都是由于打破了“随夫居”的婚姻习俗和“男权主义”的治理模式,在 现代 文明与传统习俗的激烈冲突中形成的。
      从农村妇女土地纠纷案的解决情况来看,我们收集到的91个案例中,其中上诉法院的案例有29个,占总案例的31.4%,未上诉法院的有62个(包括我们不清楚是否上诉法院的案例),占总案例的68.6%;已解决的案例有21个,占总案例的23.1%,未解决的案例有70个(包括法院正在受理和当事人不服继续上诉的案件以及我们不清楚是否解决的案例),占总案例的76.9%。在已解决的案例中,通过上诉法院解决的案例有16个,占已解决案例的76.2%;通过基层政府解决的案例5个,占已解决案例的23.8%,占未上诉法院案例的8%, 说明上诉法院是解决农村妇女土地问题的有效途径。
      从法院的功能来看,在上诉法院的29个案例中,有16个案例成功解决,占上诉法院案例的55.2%;未解决的案例13个,占上诉法院案例的44.8%。从上诉法院未解决的13个案例来看,有的是地方法院以“村委会和妇女个体是不同的民事主体、不属于民事诉讼范围”为由拒绝受理;有的是地方法院是以“村委会是村民自治组织、不属于行政诉讼范围”为由拒绝受理;有的是地方法院认为农村土地分配是村民自治范围内的事务,不支持妇女提出的土地要求;也有的是村委会不服地方法院的判决,提起上诉;还有的是村集体没有土地和资金,法院判决无法执行。同类案件不同的地方法院采取不同的态度和行动,会产生完全不同的结果,这说明地方法院是否作为和能否严格执法是妇女土地纠纷能否解决的关键,法院判决执行难的问题也是妇女土地问题难以解决的重要因素。不过,通过司法渠道主张土地权益的妇女还不是很多,寻求地方政府及有关部门和妇联组织保护的行政救济仍然是农村妇女主张土地权益的主要途径。
      从基层政府的功能来看,在未上诉法院的62个案例中,通过基层政府解决的案例只有5个,解决率只有8%。多数情况是村委会以村规民约和习惯法为依据,拒不承认其损害行为,而基层政府及有关部门认为土地承包是村民自治的内部事务,拒不处理妇女土地纠纷,地方妇联组织对此类问题无所作为;有的基层领导认为土地承包合同“30年不变”和“增人不增地、减人不减地”的土地分配办法是中央政策,地方政府没有责任;有的是基层政府和村委会都承认对妇女土地权利的损害,但因村集体没有土地和资金提供补偿,也只能不了了之。从基层政府解决的5 个案例来看,其中2个案例发生在家庭内部, 是丈夫或婆家对离婚或丧偶妇女土地权益的侵害,基层干部通过说服 教育 解决了问题;2个案例是由于记者和新闻媒体的介入,引起了县领导的高度重视,给了基层政府较大的压力,迫使基层政府采取行政手段保证妇女土地权益;1个案例是妇女集体上访,引起了市领导的高度重视, 问题才得以解决。这说明基层政府的高度重视和依法行政是保护农村妇女土地权益的关键因素,新闻媒体的监督和有关部门发挥作用对保护农村妇女土地权益也非常重要。

     从法律政策执行的结果来看,在出嫁不出村的28个案例中,已解决的案例有9个(包括上诉法院解决的7个和非上诉法院解决的2个),占该案例的32.1%;未解决的案例有19个(包括上诉法院的有5个和未上诉法院的有14个),占该案例的67.9%。在农嫁非的22个案例中,已解决的案例有3个(包括上诉法院解决的2个和非上诉法院解决的1个),占该案例的13.6%;未解决的案例有19个(包括上诉法院的有6个和未上诉法院的有13个),占该案例的86.4%。在入赘丈夫的11个案例中,已解决的案例有2个(包括上诉法院解决的1个和非上诉法院解决的1个),占该案例的22.2%;未解决的案例有9个(包括上诉法院的有1个和未上诉法院的有8个),占该案例的77.8%。在离婚女的12个案例中,已解决的案例有5个(上诉法院解决的),占该案例的41.7%;未解决的案例有7个(包括上诉法院的有1个和未上诉法院的有6个),占该案例的58.3%。在丧偶妇女的4个案例中,已解决的案例有2个(包括上诉法院解决的1个和非上诉法院解决的1个),占该案例的50%;未解决的案例有2个(未上诉法院的有2个),占该案例的50%。这说明妇女婚姻问题的复杂程度及其与传统习俗冲突的激烈程度也在一定程度上影响着妇女土地问题的解决。
      3.损害农村妇女土地权益的社会后果
      农村妇女土地权利及其相关利益遭受损失,导致了一系列严重的社会后果:
      一是使妇女家庭陷入贫困。农村妇女失去土地后,作为生产者和消费者,失去了生产资料和衣食之源,但作为纳税人,却要承担农业税以外的其它费用,极大地加重了这些妇女家庭的负担,严重影响到这些妇女家庭正常的生产、生活和教育,并由此产生生活困难、儿童辍学等一系列社会问题,动摇了农村妇女的生活自信,甚至自暴、自弃、自杀等后果。
      二是影响农村妇女的政治、经济和社会地位。妇女因没有土地缺乏自主性,更加依赖于家庭和丈夫,这使得妇女的家庭地位降低,反过来使她们更依赖家庭。家庭地位的降低进而又影响妇女行使参与村务管理和决策的权利,降低她们的政治地位,而政治参与的缺失又反过来影响妇女的经济利益和社会地位。
      三是影响农业经济的发展。妇女土地权益无保障影响妇女参与农业发展的积极性,尤其在农业女性化的今天,大量男性劳动力流动到城镇寻求报酬更高的工作,妇女则留在农村经营承包土地,成为农业生产的主力军,妇女土地权益遭受损害必然影响她们对土地的投入,最终影响整个农业经济的发展。
      四是造成极大的社会不公正。农村妇女失去土地承包权,违背了土地分配中的社会公正,形成公开的性别歧视。“增人不增地、减人不减地”的土地政策,从目前来看,使农村妇女的土地权益和社会地位因婚姻流动而遭受损害;从长远来看,这种土地分配办法不仅会有无地之妇女儿童,也会有无地之成年男子,甚至会出现无地之家庭,而许多死去或落户城镇的人口却拥有土地。
      五是影响农村社会的和谐稳定。在市场经济发展的今天,男性外出打工,女性在家入农,但她们经营的却是丈夫的土地,用着男人打工挣的钱,无疑成了社会的边缘人。而因土地问题造成的积怨,容易引发邻里纠纷、上访闹事及大规模群体事件,严重影响农村社会的和谐稳定。
      三、维护农村妇女权益的对策建议
      从以上分析可以看出,尽管我国法律和政策规定了妇女与男子享有平等的土地权益,但由于国家立法上的漏洞和缺陷、民间规约与国家法律的矛盾和冲突、缺乏有力的行政和司法救济手段、经济利益的驱动和妇女政治参与的缺失等多方面的原因,法律和政策执行中的社会性别却不平等。随着 工业 化和城市化的发展,我国土地资源越来越成为一种稀缺资源,再加上农业税取消后,大量民工离城返乡,从事农业生产,土地承包权对村民也将更为重要,如果分配不公将会影响农村社会的稳定,阻碍构建和谐社会的进程。所以,解决农村妇女土地问题成了党和政府目前面临的首要任务,本文针对法律/政策执行不力的原因,在 总结 国内外先进经验的基础上,提出了保护农村妇女土地权益的对策建议。

      1.建立和完善保护妇女土地权益的法律体系
      土地属村集体经济组织所有,由村集体经济组织以农户为单位发包给组织成员使用,土地所有权份额与成员身份密切相关。而农村集体成员身份由户籍决定,要取得村集体经济组织成员资格,首先必须有该村集体经济组织的户籍。中国农民失去原集体身份包括大中专毕业参加工作、当兵转业、出国移民、落户城市、出嫁等多种情况,其中只有婚姻流动国家没有要求强制性地迁移户口,所以有必要根据我国农村经济发展的新情况、新问题和新趋势,通过法律条文的制定和修改,扩展法律规定的内容,增加土地承包经营权的取得、变更和消灭的条件,以及家庭成员之间行使、变更、转让土地承包经营权的法律限制,以增强法律执行中的可操作性,明确农户和农民个体享受土地权益的合法依据,使男女平等的法律真正落实到现实生活中。具体内容如下:
      首先要保障法律赋予农村居民结婚或婚变后选择户籍或居住地的权利,以及不同情况下享受土地权益的基本原则。村集体根据户口发包土地,凡属本村户口的村民享有同等的份额。成年人登记结婚后,根据男女双方的约定,成为男方或女方的家庭成员,并在结婚后第一个农业收成之后,流动方在新居住地取得土地承包权,原居住地收回其承包土地;农嫁非妇女,如果男方及其父母都是非农业户口,女方及其子女在娘家落户分田。如果男方父母是农业户口,则由男女双方约定落户分田的地方;农村土地分配以家庭为单位,但家庭拥有的土地是按份共有,可以在家庭成员之间分割。离婚或丧偶妇女,若未因回原籍或再婚迁出户口,村集体不得收回其承包土地,而且要按照村内土地调整的办法,将其土地独立出来。 转贴于三分时时彩计划 http://www.neroargo.com
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第 2 楼
匿名 发表于 2010-3-21 4:31:44
我是江西省安福的,因为我嫁了个非农老公强行把我的田分出去
第 1 楼
匿名 发表于 2009-12-3 9:44:35
很好